La simplificación es
una virtud, porque añade claridad y facilita la legitimidad de los procesos
democráticos. Los recursos cognitivos del ser humano son limitados y, como
cualquier persona que haya pasado un día en un colegio electoral puede
atestiguar, la comprensión del proceso por parte de todos los votantes es
crucial para garantizar la igualdad en el derecho al voto. Sin embargo, la
simplificación de procedimientos que en esencia son complejos tiene también
inconvenientes. Por ejemplo, plantear al electorado que elija entre dos (o más)
opciones discretas cuando en realidad el problema es contínuo y
multidimensional resulta problemático. La elección social no presenta muchos
problemas cuando sólo hay dos opciones. No hay mucho margen para el voto
estratégico, hay poco riesgo de indeterminación, las alternativas irrelevantes
no tienen ninguna influencia (no hay ninguna en esa etapa), y no hay diferencia
entre pluralidad y mayoría. Se produce una apariencia de claridad y
simplicidad, pero en realidad la batalla ha sido anterior: la simplificación a
dos no habrá sido inocente. Puede haber manipulación en la reducción de
fenómenos complejos a sólo dos opciones. Una vez que sólo hay dos opciones, la
batalla por la elaboración ha terminado.
En el
artículo anterior en Piedras de Papel me centraba en algún problema que la
teoría de la elección social plantea en algunos referéndums: votando entre dos
opciones cuando en realidad hay tres (o más), o votando por el sistema de
pluralidad posibilitando votar por sólo una de las tres, puede que quede
excluida la opción preferida por el sistema de Borda o puede quedar excluido el
ganador de Condorcet (y que gane la alternativa más detestada o incluso
detestada por la mayoría), o puede ocultarse la ausencia de un ganador de
Condorcet.
-¿Son todos los criterios de Arrow
igual de razonables para el caso de un referéndum de soberanía?
El criterio
de neutralidad exige dar las mismas oportunidades a todas las alternativas
sometidas a votación. En los referéndums de tipo constitucional o de soberanía
una alternativa suele ser el status quo.
En
mi opinión, cuando el status quo
tiene lugar en una sociedad democrática, debe tomarse como un punto de partida
razonable, del que sólo deberíamos alejarnos mucho si hay un consenso igual o
superior que el que lo produjo. Cuando hablamos del status quo sabemos de qué estamos hablando. Ahora parece que aquellos
que en el Reino Unido votaron por abandonar la UE hace aproximadamente un año
no sabían exactamente qué estaban votando. Los votantes comparaban algo cierto
y conocido, aunque no perfecto (el status
quo), con algo incierto y desconocido (aunque muchos se creyeron que era
cierto). Además, puede que las razones de su voto no tuvieran que ver ni
siquiera con esta comparación. En estos casos, la neutralidad entre opciones
debe ser revisada, como argumentan los economistas Dasgupta y Maskin en un trabajo
académico (nota 4 de la página 950): "Es difícil
oponerse al criterio de neutralidad en el marco de unas elecciones políticas.
Pero si en cambio los "candidatos" son distintas enmiendas a la
Constitución de un país, entonces puede ser deseable otorgar un trato especial
al status quo -es decir, a ningún
cambio- y asegurar así que el cambio constitucional se lleva a cabo sólo con un
apoyo abrumador", como sucedió exactamente
por ejemplo con el Acuerdo del Viernes Santo irlandés, donde el apoyo abrumador
tuvo lugar en el referéndum (Norte y
Sur de Irlanda) y antes de él, con la
participación en la elaboración del consenso de la República de Irlanda, el
Reino Unido, la UE y los EE.UU.
La importancia de las
super-mayorías y los requisitos de participación que muchos analistas y
sistemas legales sugieren para los referendos van en la dirección precisamente
de deshacer la neutralidad entre el status
quo y las reformas, especialmente cuando éstas son radicales. Por supuesto,
el riesgo de exigir super-mayorías es el
obstruccionismo y la capacidad de generar minorías de bloqueo, por lo que sería
razonable acompañar las super-mayorías de mecanismos para incentivar que se
alcance un acuerdo, como en los cónclaves papales o con los límites de tiempo
para llegar a acuerdos con costes para las partes en caso de desacuerdo, como
ocurre con el artículo 50 de los tratados de la UE, que rige las negociaciones
para que un país se salga de ella.
-¿Qué otros “criterios razonables”
podrían agregarse?
A
la luz de la experiencia del referéndum del Brexit y de otros que se han
producido, analizados por ejemplo en los trabajos del politólogo Matt
Qvortup, se han sugerido otros “criterios razonables” que
deberían cumplir los plebiscitos, especialmente aquellos planteados para
decidir cuestiones de soberanía. Estos criterios podrían ser los de cohesión,
claridad y estabilidad.
Cohesión.
Un referéndum de autodeterminación sí / no puede ser una causa de gran división
en sociedades internamente diversas. Si tomamos como ejemplos el referéndum de
Quebec de 1995, el de Escocia de 2014 y el del Brexit de 2016, en todos ellos
se dio un resultado muy ajustado: parece que estos referéndums con dos opciones
tienden a dividir el electorado en dos mitades y a producir campañas muy
crispadas y emotivas, con riesgo para la convivencia pese a tener lugar en
sociedades con una larga tradición democrática. La opción que se imponga, de
forma quizás irreversible durante mucho tiempo, define un modelo de sociedad
por el que expresamente ha votado en contra casi la mitad de la población. En
qué situación queda esta inmensa minoría en cuanto a riesgo de discriminación e
incomodidad, debería ser motivo de preocupación.
Estabilidad.
Varios observadores han apuntado el riesgo de contagio o efecto dominó, tanto
interno como externo. Algunos podrían aducir que esto no debería ser un
problema, dado que celebrar más referéndums sólo puede ser todavía más
democrático. Sin embargo, es difícil encontrar partidarios de la secesión de un
territorio que admitan el derecho a independizarse de partes importantes de
este territorio. La existencia de oleadas de procesos de independencia y
referendos sugiere que se producen efectos de imitación, que pueden poner en
guardia a dirigentes de potencias con gran peso en la escena internacional,
incluso cuando algún referéndum podría ser deseable para encauzar un grave
problema de convivencia o derechos humanos.
Claridad. Tras el
último referéndum de Quebec en 1995 el Tribunal Supremo de Canadá hizo valer su
criterio de que era necesario tener en cuenta el principio de que las opciones
que se presenten al electorado deben ser claras y evitar la confusión, y de que
las consecuencias de lo que se decide deben ser claras y lo que se decida debe
ser aprobado por una mayoría también clara. La Ley de Claridad aprobada con
posterioridad por el Parlamento aplicó estos principios al caso concreto de
Canadá (como ha apuntado Alberto
López-Basaguren, la aplicación del mismo principio a otros contextos
debe hacerse teniendo en cuenta las especificidades institucionales, por
ejemplo la pertenencia a la UE). Nótese que existe un cierto conflicto entre
plantear una pregunta clara y presentar con claridad las consecuencias de lo
que se aprueba. Hacer un referéndum con
dos o incluso tres o más opciones discretas sobre algo que en realidad es un
continuum (el grado de soberanía) y que no depende sólo del cuerpo electoral
puede inducir a una sensación de “falsa claridad”. Existe el riesgo
de “aprobar” algo que en realidad está pendiente de negociación.
La
solución no consiste simplemente en aumentar un número de opciones
aparentemente simples a tres o más, porque entonces la pregunta sigue dando la
falsa impresión de simplicidad (habría sido difícil saber exactamente lo que
significaba la devolución máxima en
Escocia sin un acuerdo previo detallado).
En el libro "The
Morning After", la periodista canadiense Chantal Hébert explica lo que
habría sucedido si los secesionistas hubieran ganado el referéndum de Québec en
1995 por un pequeño margen (en realidad, perdieron). El caos político y la
incertidumbre que ella describe han tenido lugar en realidad más de veinte años
más tarde con el referéndum sobre el Brexit de 2016. Poco más de un año más
tarde, el Reino Unido parece saber lo que el 52% del electorado no quería el día del referéndum, pero no
saben lo que ellos o sus líderes quieren para su futuro. Parece que un
referéndum de autodeterminación, en este caso totalmente legal, no ha sido una
buena herramienta para encontrar la verdadera voluntad del pueblo.
Finalmente,
al ampliar el número de “criterios razonables” también aumentamos los dilemas
que se producen. Por ejemplo, es difícil conseguir más claridad sin menoscabar
la cohesión. Al fin y al cabo, una pregunta breve y dicotómica es bien clara,
pero facilita la polarización en dos bloques enfrentados y, si nos fijamos en
el caso británico, no parece que haya conducido a la estabilidad.
-¿Cómo podría ampliarse la Teoría de
la Elección Social teniendo en cuenta el carácter endógeno de las preferencias
individuales?
La mayor parte de la Teoría de la
Elección Social parte del supuesto del carácter exógeno de las preferencias de
votantes racionales que actúan de forma consistente con las mismas. Sin
embargo, la moderna Economía del comportamiento (“behavioral economics”)
sugiere que la presentación de las opciones (el “framing”) juega un papel
crucial en la determinación de las elecciones de las personas. En este sentido,
la secuencia tradicional en la Teoría de la Elección Social (formación exógena
de preferencias; elección de un sistema de votación; voto final) no tiene por
qué cumplirse, y la elección de los detalles del sistema de votación puede
influir en la formación de las preferencias. Ahí aparece la cuestión del neverendum: la campaña por un referéndum o la campaña del referéndum, incluso en el caso de
que los independentistas pierdan el referéndum (como en Escocia), tienen éxito
porque consiguen convencer al electorado de prestar atención a lo que ellos
desean, es decir, son parte de la batalla por la atención del electorado. Cuantas
más campañas plebiscitarias haya, mejor. Si implícitamente y cognitivamente se
gana la batalla del demos del
referéndum como manifestación simbólica de la nación en sí misma, los
estándares democráticos y el reconocimiento internacional son secundarios para
quienes tienen unas preferencias de tipo nacionalista. En este sentido, las
preguntas y las palabras exactas de las preguntas no son inocentes. En
Cataluña, las preguntas 9N y la pregunta del 1-O
son escasamente inocentes. Las opiniones de los votantes pueden fluctuar
enormemente dependiendo de cómo se plantean exactamente las preguntas. Por
ejemplo, antes de la Guerra del Golfo de 1991, casi dos terceras partes de los
estadounidenses dijeron que estaban dispuestos a “utilizar la fuerza militar”, pero
menos del 30% deseaban “ir a la guerra”. Nuestras preferencias son más vagas e
incompletas de lo que supone la teoría tradicional, y co-evolucionan con las
instituciones que las pretenden agregar. De ahí la importancia
para Amartya Sen de la discusión razonada y de poder tomar una decisión con la
máxima información posible, algo que según este economista y muchos otros
observadores no facilitó el carácter dicotómico de la campaña del referéndum
del Brexit, donde incluso los medios de comunicación más neutrales y respetados
debían tratar por igual opiniones y hechos por cumplir con una apariencia de
neutralidad. El objetivo de tomar decisiones tras discusiones razonadas, donde
se negocie teniendo en cuenta la multidimensionalidad de los problemas, enlaza
con una tradición un tanto olvidada en economía y ciencia política, debida a
los economistas suecos Wicksell y Lindahl, que apunta a
las virtudes en términos de convivencia y eficiencia de la unanimidad. Además, como nos recuerda Amartya Sen en
las últimas páginas de su libro, la opinión en perspectiva de personas de otras
latitudes debe ser bienvenida en cualquier debate para evitar los excesos del “parroquialismo”:
a veces las pasiones y las emociones nos impiden enfrentarnos con frialdad a
los pros y contras de una decisión, y observadores de otras latitudes nos
pueden ayudar a ampliar el ángulo de observación y decidir con más perspectiva.
La investigación sobre
estas cuestiones, en la medida que abandone el supuesto de racionalidad
absoluta, debería priorizar el estudio de las condiciones o intervenciones que
facilitan soluciones cooperativas ante dilemas sociales (como se hace con los
experimentos sobre la provisión voluntaria de bienes públicos) adaptando el
estudio a las situaciones típicas de este tipo de conflictos de soberanía. Para
quienes intervienen defendiendo una u otra opción, la consideración de
cuestiones de comportamiento también puede ser importante. Por ejemplo Matt Qvortup
ha señalado que para los partidarios del Brexit en el Reino Unido, el Brexit
era un bien de demanda inelástica (la percepción de un “precio” elevado del
mismo no alteraba las preferencias) mientras que quienes podían ser partidarios
de permanecer en la Unión Europea sí tenían un comportamiento más elástico. Al
poner la atención sobre cuestiones económicas (aunque el debate económico lo ganaran
objetivamente), los partidarios de la permanencia pusieron el foco en el precio
de la salida, lo que no les garantizaba el voto de sus potenciales “elásticos”
votantes y no les permitía conquistar ningún voto de los “inelásticos” e
hiper-movilizados partidarios en principio de la salida.
-¿Qué mecanismos democráticos de decisión colectiva podrían
minimizar los problemas en conflictos de soberanía de la Europa del siglo XXI?
Cualquier
respuesta demasiado concreta a esta pregunta puede ser acusada de arbitrista y
vulnerable al surgimiento de nuevos criterios razonables que se incumplan. Al
fin y al cabo, no hay una forma de agregar preferencias que cumpla con todos
los requisitos deseables, y por lo tanto quien haga una propuesta está
explicitando sus juicios de valor entre criterios aparentemente deseables pero
potencialmente incompatibles. Una opción para las
cuestiones de soberanía en las democracias avanzadas que a mi juicio debería
estar por lo menos encima de la mesa, es llegar a un acuerdo amplio para una
pregunta del tipo sí / no sobre una propuesta detallada que cuente con el apoyo
de una mayoría cualificada de las fuerzas políticas relevantes (como el
referéndum irlandés sobre el acuerdo del Viernes Santo o como el referéndum
sobre la Constitución española de 1978). Ese podría ser el marco adecuado en
una democracia que quiera preservar la tolerancia y el debate razonado,
aprovechando las mejores prácticas de democracia participativa, representativa
y deliberativa, sin renunciar a la ratificación final por democracia directa.
Algunos se oponen al
argumento de que un referéndum de autodeterminación sí / no sería divisivo,
diciendo que el status quo, por
ejemplo en la situación actual en Cataluña, también es divisivo. A menos que la
división se tome como irreversible, no entiendo la validez de este
contra-argumento. Creo que deberíamos tratar de encontrar maneras de recuperar
la unidad y la cooperación en lugar de celebrar la división con más división.
Bajo circunstancias mucho más duras, Irlanda del Norte avanzó con un método
para resolver su conflicto que rompió la división.
Los referendos también
pueden ser utilizados por una buena causa, como en los casos mencionados de la
aprobación de la Constitución española en 1978 o el acuerdo del Viernes Santo
irlandés de 1997. Estos dos casos tienen en común un consenso democrático (la
unidad de las fuerzas democráticas) y el apoyo internacional. El requerimiento
de un consenso de las fuerzas democráticas tiene por supuesto el inconveniente
de conceder poder de veto a todas las partes, lo cual plantea el desafío de
cómo vencer la parálisis, por ejemplo en España y Europa. Los referéndums
también pueden ser útiles para decidir sobre cuestiones que no sean
dramáticamente divisivas para las sociedades, y donde la imposición del
criterio de la mayoría sobre la minoría no dé lugar a la posibilidad de
discriminaciones irreversibles e injustificadas. La validez o no del
instrumento referendario no es una verdad universal, sino que su utilidad
depende de la forma en que administre.
Algunos creemos que España
necesita un amplio acuerdo para una reforma federal que pueda ser apoyada por
personas que crean firmemente en ella y por personas que puedan encontrar un
terreno común a su alrededor. Tal acuerdo detallado podría entonces ser votado
en un referéndum. Eso podría ser tan legítimo como otros referendos legales,
sería consistente con la tradición legal española y, además, sería menos
divisorio y encajaría mucho mejor con una Unión Europea que avanza hacia una
mayor unidad e integración.
-Comentarios
finales
La idea de un
referéndum de autodeterminación sí / no es superficialmente atractiva, a pesar
de que la inmensa mayoría de democracias del mundo la impiden en sus
constituciones, y a pesar de que la mayoría de procesos de independencia se han
llevado a cabo sin un referéndum. Los últimos referendos de autodeterminación
en los Estados Unidos tuvieron lugar justo antes de la Guerra Civil Americana
(1861-1865), también llamada Guerra de Secesión, que finalizó con la victoria
de los federalistas por encima de los confederados. Los últimos referéndums de
alcance nacional en Alemania los convocó Hitler. La Comisión del Consejo de
Europa para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia) recomienda que
se celebren sólo bajo condiciones muy estrictas, como un marco jurídico sólido
y una autoridad democrática neutral.
La principal lección
que se extrae de la obra de los grandes maestros de la elección social, en
especial de Kenneth Arrow y Amartya Sen, es que hay que estar extremadamente
atentos a las decisiones estratégicas de quienes pueden tratar de imponer a la
ciudadanía “la agenda”, en un sentido muy general, en los procesos democráticos
de toma de decisiones colectivas. En una democracia compleja y plural con
gobernanza multi-nivel (especialmente en la UE y la zona euro), cualquier simplificación
de estas cuestiones esconde probablemente un intento interesado de influir
sobre las preferencias de la población, más que de intentar interpretarlas y
canalizarlas. La voluntad del pueblo es difícil de definir, pero fácil de
manipular. Ante las dificultades objetivas que plantea la agregación colectiva
de preferencias individuales, sería arriesgado identificar con la “voluntad del
pueblo” una alternativa que obtiene más votos a favor que en contra con
cualquier porcentaje de participación ante la agenda planteada por una de las
partes.
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