Financiar gobiernos de alta capacidad a todos los niveles

La salida de la crisis está siendo y va a ser profundamente socialdemócrata, tanto por mecanismos automáticos como por mecanismos discrecionales (¿quién dijo que el tamaño del estado había alcanzado un límite?) de apoyo del sector público al sector privado. Y va a ser federalista, porque requiere un enfoque de gobierno multinivel, desde el local hasta el global pasando por un nivel europeo con atributos federales reforzados (transferencias, deuda, impuestos europeos).

Menos abiertamente se explica que esto debe ir asociado a un aumento de los ingresos fiscales, aunque la política de Biden de armonizar el impuesto de sociedades y financiar sus planes con aumentos impositivos hace imposible ya mirar hacia otro lado.

El hecho es que se van a necesitar gobiernos de alta capacidad a todos los niveles, y la actuación reforzada de estos gobiernos y su cooperación se tiene que financiar, y el déficit y la deuda no pueden ser un recurso a la vez creciente, sostenible y generalizado. La idea conservadora de que es la bajada de impuestos la que hace crecer la economía, es una de las ideas zombi en economía, desacreditadas una y otra vez por la evidencia empírica, que destaca Paul Krugman en su último libro.

Para gestionar un mundo con crecientes riesgos y necesitado de más bienes públicos, la tendencia va a ser ir hacia un tamaño del sector público más parecido al de Dinamarca y Francia que al de Estados Unidos. Milanovic y otras voces autorizadas sugieren que no hay mucho margen para ello, por la competencia fiscal y el hartazgo de las clases medias, que se puede hacer más por igualar con la predistribución que con la redistribución… Quizás haya un límite (que podría ser el de Dinamarca y Francia, actualmente, quizás), lo cual sugiere que la igualdad y la eficiencia deberán aumentar por otras vías además del gasto (como políticas que mejoren la igualdad que emerge del mercado y de la empresa, como explica el reciente número de Papeles de Economía Española dedicada a Empresa e igualdad). Pero pienso que predistribución y redistribución no son mecanismos sustitutivos sino complementarios: sólo con un Estado fuerte se pueden limitar las tendencias más injustas de la asignación de recursos que emerge de la interacción de empresas y mercados. El mismo Milanovic acepta que para igualar las oportunidades que se producen en el mercado, un mecanismo clave es el impuesto de sucesiones, o una educación pública fuerte (imposible de sostener sin un fuerte músculo fiscal público). Entre otras razones, el estado tiene que ser fuerte para que los mercados funcionen mejor y sean más estables y sostenibles.

En España hay un déficit público estructural previo a la pandemia, y no hay margen, o no debería haberlo, para recortar los gastos (una reforma previsional puede atenuar el crecimiento de las obligaciones implícitas, pero no reducir el gasto). El consiguiente ajuste fiscal (necesariamente por la vía de aumento de ingresos) lo recomiendan desde la Airef hasta la Comisión Europea pasando por el Banco de España. La ministra Montero en una entrevista en La Vanguardia, ha anunciado la reforma fiscal para cuando finalice el trabajo de la Comisión de Expertos que se ha nombrado a tal efecto. No se trata de partir de cero, sino de construir sobre lo que hay, porque en España hay un sistema impositivo perfectamente homologable.

No hay que olvidar que la redistribución es sólo uno de los objetivos de la imposición. Otro es la eficiencia: gran parte de la redistribución tiene lugar por el lado del gasto, y es importante recaudar el dinero necesario (recaudar lo que se necesite es otro objetivo) causando las mínimas distorsiones económicas. Aunque el principio de la capacidad de pago tiene que ser el prioritario desde el punto de vista de justicia social, en ocasiones hay que recurrir al principio del beneficio, y cobrar por beneficios individualizados, como con los peajes. La gestión política y la justicia (sobre todo por la creciente concentración de la riqueza) requiere centrar las subidas de impuestos en quien más tiene, pero seguramente tendrán que aumentar los ingresos de todos los impuestos, también del IVA, afectando por lo tanto a la clase media. Es el resultado final de ingresos combinados con gastos el que tiene que explicarse bien para ofrecer un paquete socialmente justo y eficiente.

La justicia social es el imperativo que se reivindica cuando se sugiere (por Piketty, Zucman y muchos otros) subir los impuestos sobre la riqueza y de sociedades; deben contribuir a aumentar los ingresos fiscales y también a aumentar la legitimidad del sistema: los más adinerados deben ser quienes más contribuyan. Todas las formas de financiar la acción del estado (incluyendo los peajes) tienen ventajas y desventajas desde el punto de vista de los distintos objetivos que se plantean, por lo que es necesaria una visión de conjunto y una pedagogía permanente.

Una reforma en profundidad de la fiscalidad, como se ha destacado desde distintas instancias, entre ellas la OCDE, tiene que ir asociada con una reforma de los mecanismos de solidaridad interterritorial, en España, Europa y el mundo. Para avanzar en este debate, creo que hay cuatro puntos que la mayoría de expertos podrían avalar:

1) Hay que aumentar los ingresos fiscales, especialmente en España, pero también en general. Lo exige el tipo de sociedad que emerge tras la pandemia y el que exige el Green New Deal. Redistribución es complementaria de predistribución. No hay que elegir entre ambas (igual que un estado fuerte es complementario de una buena colaboración público privado; sin un estado fuerte y moderno, ésta no sirve).

2) Un obstáculo al reforzamiento de la capacidad financiera de los gobiernos es la competencia fiscal a la baja agresiva entre gobiernos del mismo nivel territorial, sobre todo a nivel internacional pero también en España.  Por ello hay que reducir los privilegios fiscales asociados a los territorios (Luxemburgo, Irlanda, Holanda, pero también País Vasco, Navarra y Madrid), cuando tienen efectos negativos sobre la capacidad de prestar servicios en otros territorios.

3) En el caso de Madrid, hay que estudiar la interacción entre efectos de capitalidad, fiscalidad relativamente baja y financiación autonómica y proponer mecanismos correctores. Madrid no cumple los requisitos de un paraíso fiscal, pero practica formas de competencia fiscal que perjudican a otras comunidades. El mecanismo de nivelación autonómica puede corregir aquellos aspectos del ejercicio de la autonomía impositiva que perjudican a otras comunidades autónomas.

4) Hay que mejorar la cultura tributaria y dar la batalla por la contribución a lo colectivo desde los valores éticos, además de la lucha contra el fraude fiscal. En un mundo ideal (deliberación racional, etc.) bastaría con hacer buena pedagogía. En un mundo dominado por la mala leche y la polarización (como en la campaña de Madrid) hace falta también una gestión inteligente de los tiempos políticos que se combine con una actuación constante y no improvisada de la narrativa. La palabra “impuestos” ya suena negativa, pero no hay que permitir que cada vez que se quiera tocar un tipo impositivo o un beneficio fiscal, la derecha utilice la palabra “sablazo” en un país que tiene la presión fiscal por debajo de la media europea, y muy por debajo de los países con los que a veces nos queremos comparar. Cuando se introdujo el IRPF en 1978 y el IVA en 1986 la opinión pública lo aceptó. El PSOE ganó las dos últimas elecciones y pactó una coalición, con una promesa de subida de los impuestos. Pero sabemos que la batalla cultural tiene que ser permanente, por ejemplo mostrando en procesión y apoyando a todos los empresarios (tan escasos de momento) que afirmen que es necesario subir los impuestos, o por lo menos pagarlos.